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财经观察 发改委加强PPP项目管理 激发社会资本投

作者:万博    来源:网络整理    时间:2019-07-06


  摘要:目前我国已成为全球最大的区域性PPP市场,PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。PPP不是一个单纯的融资工具,而是一项综合性的改革举措。

  7月1日,《政府投资条例》实施的第一天,国家发展改革委公布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(下称《通知》),通过全面深入开展PPP项目可行性论证和审查,严格依法依规履行项目决策程序、实施方案审核、执行资本金制度等几个方面,加强PPP项目投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性。

  按照近日国务院颁布实施的《政府投资条例》,以及《企业投资项目核准和备案管理条例》、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》等规定,《通知》指出,一是要全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查;二是严格依法依规履行项目决策程序;三是严格实施方案审核,依法依规遴选社会资本;四是严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定;五是依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理;六是加强PPP项目监管,坚决惩戒违规失信行为。

  “目前我国已成为全球最大的区域性PPP市场,PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。”财政部PPP中心主任焦小平在此前举行的中国PPP学术联盟2019年第一次会议上表示,世界银行《2018年度PPP采购报告》指出,在全球135个国家中,中国PPP改革制度和实践处在全球中上等水平。

  业内指出,PPP不是一个单纯的融资工具,而是一项综合性的改革举措。经过几年的规范发展,PPP制度体系不断健全,各参与方的认识水平和专业能力不断提升,项目质量显著提高,为PPP的高质量发展奠定了良好基础。在政策和制度环境方面,五年来,我国搭建了“法律+政策+操作指引+合同”的制度体系,设立了1800亿元的PPP融资支持基金,推出了四批990个示范项目,推动了一大批项目落地等。

  财政部PPP中心最新统计数据显示,截至2019年4月末,全国PPP综合信息平台管理库项目累计8921个、投资额13.5万亿元。其中,落地项目累计5637个、投资额8.6万亿元,落地率63.2%,环比上升0.5个百分点。

  与政府决定的政府投资项目和企业自主决定的企业投资项目有所不同,PPP项目涉及政企双方。由于PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障,其建设的必要性、可行性等重大事项应由政府研究认可,因此所有拟采用PPP模式的项目,均要开展可行性论证,通过审查的项目方可建设。

  PPP项目可行性论证除了从常规的技术、经济、投融资等方面分析论证外,《通知》强调要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面,对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。

  对此,《通知》分为三类PPP项目可行性论证:实行审批制管理的PPP项目,在可行性研究报告审批通过后,方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作;实行核准制的PPP项目,应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查;实行备案制的PPP项目,应单独开展可行性论证和审查。

  国家发展改革委强调,未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案,以及可行性论证和审查程序。

  “PPP作为公共服务项目和政府公共投资方式,项目本身必然是当前经济社会发展所急需的,而可行性论证可以保证项目内容符合PPP的基本原则和模式要求。”中央财经大学财政学院教授温来成在接受《中国产经新闻》记者采访时说道。

  中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任何代欣对《中国产经新闻》记者指出,首先,PPP项目目前在拉动投资中的作用很突出。从过去几年的情况来看,项目的进展趋势已经成为国家公共投资建设的重要组成部分,并且在一些领域和地区已经起到了一定的作用和效果。

  其次,PPP项目在运行和投资的过程当中,确实出现了一些意想不到的情况,甚至出现了一些问题。公共投资,特别是PPP,无论规模大小,对于某些地方或者部门来说,资金的流量和投资的幅度都非常可观,如果项目本身出现一些未曾预料的状况,就会对这一地区或者部门产生不利的影响,所以一定要引起重视。

  第三,PPP模式在中国其实仍处于摸索阶段,特别是在风险防范方面,还有很多的经验值得积累。因为PPP项目本身具有融资的风险、建筑施工风险、以及运行风险等,这些风险一旦发生就会直接导致财政资金或者社会资金的损失。所以从这个意义上来说,可行性评估是十分必要的。

  《通知》还加强对PPP项目实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选。并且,公开招标应作为遴选社会资本的主要方式。不得排斥、限制民间资本参与PPP项目,消除隐性壁垒,确保一视同仁、公平竞争。

  “其实哪些主体参与进了招投标更为重要。因为目前参与PPP的主体还是以国企和央企为主,这在相当程度上失去了PPP本来的意义。很多国企和央企是带着相应的负债进来,这就把本来要规避的从融资平台负债转移到了国企、央企负债来建设项目上,这是一个比较突出的问题。只有通过招标让真正的社会资本进入到PPP,才更有利于构建资源共享、风险共担的机制。”中南财经政法大学财政税务学院院长陈志勇在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。

  温来成也指出,以前确实存在公平竞争的问题。“但是后来发改委和财政部在招投标的时候明确规定不能有歧视性条款,即不能针对某一家企业设置PPP招标文件,或者设置只适合于某一类企业的条款。从最近财政部第四期示范项目的情况来看,社会资本所占比例明显上升,说明在一定程度上已经缓解了这个问题。”

  对于如何更好地激发社会资本的积极性,温来成认为,最迫切的还是要加快PPP的立法进程,解决PPP管理体制的问题。“实际上,目前PPP项目由发改委和财政部平行指导,这种情况应该通过顶层设计尽快改变,比如建立国家级的PPP管理机构。因为一般的PPP项目都要长达二十至三十年,如果没有更高层级的法律制度,没有明确的主管部门,这会让社会资本在参与PPP的时候增加很多不便。”

  陈志勇也表示,营商环境、政府透明度、政策的延续性、运营的规范性以及法治环境,都会影响到民间资本的积极性。只有这些环节都得到有力的保障才能真正激发民间资本参与PPP的热情,这是一项系统性的工程。

  记者注意到,《通知》还重申和细化了《政府投资条例》中涉及PPP项目投资相关内容,比如强化了可行性论证中要包括采用PPP的必要性论证,对简单项目,可以把PPP实施方案并入可行性论证里;重申了项目资本金可以转让但不得抽回;要求所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台;严禁设置PPP咨询机构“短名单”、“机构库”等。